U bent hier

Hoogleraar: ‘Governance van samenwerkingsverbanden moet anders zijn dan die van een onderwijsorganisatie’

Organisatie
PO | VO

Een samenwerkingsverband passend onderwijs ís géén reguliere onderwijsorganisatie. Dat was de nadrukkelijke boodschap van Edith Hooge, hoogleraar onderwijsbestuur bij TIAS, gisteren tijdens een door Verus georganiseerde rondetafel over de governance van passend onderwijs. De hoogleraar onderwijsbestuur lichtte toe waar de governance van zo’n samenwerkingsverband volgens haar aan zou moeten voldoen. 

Passend onderwijs is een enorme maatschappelijke opdracht: er gaat heel veel geld in om en er staat ongelofelijk veel op het spel. Hooge: “En dan bedoel ik niet het geld, maar dat we het hebben over een kwetsbare groep.” “Hier”, ze wijst naar een plaatje van kinderen in een klas, “doen jullie het voor. En governance motiveert jullie waarschijnlijk het minst.” De aanwezig bestuurders, directeuren en toezichthouders knikken. 
 

Governance is ploeteren

Governance is een ondankbaar onderwerp, weet Hooge. De hoogleraar vergelijkt het met een ouderwetse huismoeder: je slooft je uit en alles loopt op rolletjes en niemand die je bedankt. Maar oh wee als het eten op is en de wasmand uitpuilt! “Zo is het ook met governance. Als het goed loopt hoor je niks en als het mis gaat, staat iedereen op de stoep.”
 
Bestuurders ploeteren en ploeteren, dat blijkt wel uit de verhalen die ze vanmiddag vertellen. En soms leidt dat tot een governancestructuur waar ze tevreden over zijn. Maar anderen beginnen bij het verhaal dat Hooge vanmiddag vertelt te twijfelen aan hun eigen praktijk. 
 

Een Pavlovreactie

De wettelijke bepalingen voor de governance van samenwerkingsverbanden passend onderwijs zijn geënt op die van reguliere onderwijsorganisaties. En toen passend onderwijs in 2014 werd ingevoerd, deden veel bestuurders volgens Hooge dus wat ze gewend waren. “Een Pavlovreactie van documenten schrijven en structuren uitzetten. Ook wel angstgedreven”, blikt een van de aanwezige bestuurders terug. Nu het stof is neergedaald en de inspectie zijn rondes maakt, staan veel samenwerkingsverbanden stil bij het functioneren van de governance. 
 

Samenwerkingsverband kan geen stichting zijn

Logisch, vindt Hooge, want je kunt een bestuur voor primair onderwijs en dat van een samenwerkingsverband niet over één kam scheren. Een samenwerkingsverband passend onderwijs is een interbestuurlijke netwerkorganisatie, zoals een naamloze vennootschap of een coöperatie. 
 
Een stichting spoort dus niet met een samenwerkingsverband passend onderwijs. Een samenwerkingsverband móet volgens Hooge een coöperatieve vereniging of vereniging zijn. 
 

Het is vermoeiend en lastig

Passend onderwijs, benadrukt ze nog maar eens, is géén vervolg op Weer samen naar School. “We hebben het over een nieuwe governance. Je zult met elkaar in het samenwerkingsverband onderhoud moeten plegen. Het kost veel, is vermoeiend en niet gemakkelijk.”
 

Eigenaarschap, bestuur en toezicht

En om zo’n organisatie goed te besturen zijn er volgens de hoogleraar drie zaken van belang, in volgorde van belangrijkheid:
  1. (morele) eigenaren willen grip en invloed. Dus: een stevige positie en rol voor de deelnemende schoolbesturen. Logisch, want het samenwerkingsverband passend onderwijs is totaal verweven met de eigen dienstverlening. Daarbij gelooft Hooge in zeggenschap via het proportionaliteitsbeginsel. Dus niet: één bestuur, één stem. Maar: de stem van de grote jongens weegt zwaarder. Bovendien vindt ze dat er goede afspraken gemaakt moeten worden over doorzettingsmacht van het samenwerkingsverband. 
    Gemor uit de zaal natuurlijk. Want proportionaliteit en doorzettingsmacht combineren is voor kleine organisaties een heel lastige… Aanwezigen legden uit hoe zij dit in hun samenwerkingsverband vormgaven, wél via één bestuur, één stem. 
  2. Deugdelijke structurering en uitoefening van de bestuurlijke functie. Hoeveel er valt te besturen in een samenwerkingsverband passend onderwijs, verschilt per samenwerkingsverband. In de ene regio is het niet meer dan een gelddoorschuifmachine, in de andere is er een beleidsrijke structuur opgetuigd. In het eerste geval, zegt Hooge, kan er bestuurd worden door vertegenwoordigers van de schoolbesturen. Maar waak voor dubbelrollen. Er kan een bestuurder ‘van buiten’ aangesteld worden, maar dan is het noodzakelijk eerst het morele eigenaarschap te regelen (zie punt 1).
  3. Onafhankelijk intern toezicht. Dat kan op twee manieren. Is het samenwerkingsverband slechts een doorgeefluik voor geld? Dan valt er volgens Hooge niet zoveel te besturen en heb je alleen een waakhond nodig in de vorm van klassiek toezicht. En dat hoeft echt niet zo ingewikkeld te zijn: drie toezichthouders die een keer of vier per jaar bij elkaar komen, en je bent klaar. Maar de hoogleraar pleit er, evenals de PO-raad, wel voor dat twee van die drie toezichthouders externen zijn. Tegen de bestuurders die het daar benauwd van krijgen zegt ze: “Óf raap jezelf bij elkaar, óf realiseer je dat je het bestuur van het samenwerkingsverband blijkbaar niet meer als nevenfunctie kunt uitvoeren en trek een ander aan.” 
    Als een samenwerkingsverband heeft gekozen voor een externe bestuurder, kan het intern toezicht juist weer door de eigenaren gedaan worden. Overigens wijst zij erop dat het intern toezicht van een samenwerkingsverband in vergelijking met dat van een schoolorganisatie een uitgeholde vorm van toezicht is. En zeker als het eerste punt goed geregeld is (verband van de morele eigenaren), hoef je er verder ook niet zo zwaar aan te tillen.
 

Scholen zijn angstig

Tijdens deze middag gaat het grootste deel van de discussie feitelijk over moreel eigenaarschap. Scholen committeren zich aan de doelstellingen van het samenwerkingsverband, maar zijn ook angstig zaken uit handen te geven. Hooge beaamt dat de gezamenlijkheid ten koste kan gaan van het individuele schoolbestuur. Als mensen aangeven dat ze het lastig vinden om dat te verantwoorden, zucht ze: “Maar dat is dus het punt waarop je bestúúrt.”
 
 
Edith Hooge pleit voor 'supergovernance' bij samenwerkingsverbanden passend onderwijs. Meer over weten? Lees haar Vlugschrift