U bent hier

De dubbele pet van de inspecteur (en andere overheidsdienaren)

Twee casussen

Kent u hem nog? ‘De politie is je beste kameraad’ De slogan waarmee de politie ons duidelijk probeerde te maken dat je vooral niet bang voor oom agent hoefde te zijn. Hij was namelijk dienstbaar. En toch, dat kon zomaar omslaan. Bijvoorbeeld als je fietsachterlichtje in het donker niet bleek te functioneren. Dan werd hij waakzaam.

Waakzaam en dienstbaar. Dat is nu de slogan van de politie. Maar waar is het omslagpunt? Wanneer wordt de agent van dienstbaar waakzaam? Wanneer heeft hij het ene petje op en wanneer het andere?

Nog een voorbeeld. Als directeur van een instelling voor partieel leerplichtige jongeren had ik nog wel eens te maken met de plaatselijke leerplichtambtenaar. Hoewel de band tussen ons prima was ontstond er regelmatig verwarring bij mij – en bij de jongeren en hun ouders – over zijn rol. Wanneer een leerling verzuimde begon hij als een soort maatschappelijk werker om de jongere en zijn ouders te bewegen aan de leerplichtwet gehoor te geven, maar wanneer er te weinig respons kwam zette hij zijn petje op van buitengewoon opsporingsambtenaar. Dan trok hij bij wijze van spreken zijn bonnenboekje. Maar wanneer was het moment dat de leerplichtambtenaar zijn ene petje afzette en het andere petje opzette? Of weer andersom, want dat kon ook.

Wettelijke basis

In beide gevallen was er een wettelijke basis om zo te handelen. Artikel 3 van de Politiewet geeft aan dat ‘de politie tot taak [heeft] (..) te zorgen voor de daadwerkelijke handhaving van de rechtsorde en het verlenen van hulp aan hen die deze behoeven’. En van de leerplichtambtenaar wordt enerzijds verwacht dat hij meehelpt aan de zorg die de gemeenten hebben bij het tegengaan van schooluitval. Daarom moet hij in geval van schoolverzuim de jongere en zijn ouders benaderen en ‘tracht [hij] hen ertoe te bewegen hun verplichtingen na te komen’ (artikel 22 lid 1 Leerplichtwet 1969). Anderzijds, als dat niet lukt, ‘zendt hij proces-verbaal van zijn bevindingen aan de officier van justitie’ (artikel 22 lid 2, 3 en 4 Leerplichtwet 1969). Dan zit je dus opeens in het strafrecht.

Een dubbele taak

De onderwijsinspectie kent een dergelijk probleem van de dubbele pet. Artikel 3 van de Wet op het onderwijstoezicht (WOT) geeft aan de ene kant de onderwijsinspectie als taak ‘het toezien op de naleving van de bij of krachtens een onderwijswet gegeven voorschriften’, en aan de andere kant ‘het bevorderen van de ontwikkeling, in het bijzonder van de kwaliteit, van het onderwijs aan en het bestuur van instellingen als bedoeld in de onderwijswetten’. Mede als gevolg van de discussie voorafgaand aan de laatste grote wijziging van de WOT heeft de inspectie een onderzoekskader opgesteld waarin ze naar eigen zeggen onderscheid maakt tussen de basiskwaliteit (wat moeten het bestuur en de school) en de eigen ambities en doelen van de school (wat willen het bestuur en de school). Het eerste is dus te koppelen aan het toezien en het tweede aan het bevorderen.

Vertrouwen voorop

Nu moet gezegd worden dat ik de inspectie voor wat betreft haar kundigheid volledig vertrouw. Inspecteurs zijn dikwijls mensen die in de praktijk hun sporen verdiend hebben, of in elk geval op onderwijskundig gebied gepokt en gemazeld zijn, door studie en (wetenschappelijk) onderzoek. Wie dus als bestuurder met de inspecteur spreekt over zijn ambities kan zeker waardevolle adviezen verwachten. En adviezen zijn geen bevelen. Het is de bevorderende, en niet de toeziende rol van de inspectie. Niet iedere bestuurder heeft dit door, en daarom wordt elke opmerking van de inspecteur uitermate serieus genomen. Dat iets door de inspectie naar voren is gebracht is zo ongeveer het einde van alle tegenspraak.

Toezien en bevorderen

In haar toeziende rol kan de inspectie er de vinger bij leggen als het bevoegd gezag niet handelt in overeenstemming met de onderwijswetten. In het uiterste geval, als naar het oordeel van de inspectie de kwaliteit van het onderwijs zeer zwak is, ‘kan zij [aan de Minister] voorstellen doen over te treffen maatregelen’ (artikel 14 lid 1 WOT). Die voorstellen zullen hoofdzakelijk betrekking hebben op de bekostiging, al is gebleken dat de inspectie ook kan voorstellen de school maar te sluiten. En bovendien kan de minister de inspectie mandateren om de bekostiging tot ten hoogste 15 % in te houden, op te schorten of terug te vorderen (artikel 3 lid 2 WOT).

De prangende vraag is echter: wanneer voldoe je als schoolbestuur aan de onderwijswetten? Hier wreekt zich dat men in de onderwijswetten het begrip ‘kwaliteit’ heeft ingevoerd, terwijl in de Grondwet alleen wordt gesproken over ‘deugdelijkheid’. En veel van die kwaliteitskenmerken zijn dan ook nog eens ‘voorwaarden voor bekostiging’ voor het bijzonder onderwijs.

De deugdelijkheid kan best door de wetgever bepaald worden. Die wil gewoon waar voor zijn geld zien. De vaststelling van wat kwaliteit is ligt volgens mij meer bij het bevoegd gezag zelf. Als je het in termen van voedsel zou willen zeggen: deugdelijkheid gaat over de voedingswaarde, maar kwaliteit betreft de kleur en smaak en de wijze van opdienen. Dat maakt het onderwijs aantrekkelijk voor leerlingen en ouders, en voor docenten. Deze begripsverwarring leidt er toe dat een goede afbakening tussen de toeziende en de bevorderende rol van de inspectie nogal ingewikkeld is.

Ook lastig voor de inspectie zelf

Mijn indruk is dat de inspectie dat zelf ook lastig vindt. Het onderzoekskader legt daar getuigenis van af. Hoewel in het kader steeds wordt verteld wat de wettelijke basis is voor een bepaald aspect van het onderzoek, lijkt het er sterk op dat die wettelijke basis eerst geïnterpreteerd wordt, en dat vervolgens bekeken wordt of de school aan de interpretatie voldoet. En juist omdat er bij de onderwijsinspectie veel deskundigheid op onderwijskundig terrein aanwezig is moet het niet verbazen als die interpretatie sterk gekleurd is door de eigen ideeën van de inspectie over wat goed onderwijs is. Van daaruit wordt beoordeeld of de bezochte les wel een goede les is, of er voldoende gedifferentieerd wordt, of er sprake is van een ononderbroken ontwikkeling e.d.

De ontwikkeling van het bestuur hoort er ook bij

En dan is er nog de bevorderende taak voor de ontwikkeling van het bestuur van de instellingen. Daarmee worden niet de personen van de bestuurders bedoeld, maar de wijze waarop de instellingen bestuurd worden. Hm, moet de onderwijsinspectie dat ook al bevorderen? Dan is het wel de vraag welke ideeën men daarover heeft. Want over dat soort onderwerpen bestaan zeer uiteenlopende opvattingen, waarin maar moeilijk een rangorde van slecht naar goed is aan te brengen. Hoe verhoudt zich dat tot de grondwettelijke vrijheid van de inrichting van het onderwijs en de scholen? Ook hier geldt weer: als het over de wettelijke eisen gaat kan het eenvoudig zijn. Dan hebben we het over de scheiding van bestuur en intern toezicht, bepaalde verplichte documenten e.d. Maar het ‘bevorderen (..) van de ontwikkeling van het bestuur’ kan ook te maken hebben met allerlei aspecten van de organisatiecultuur, arbeidsverhoudingen, een bepaalde mate van transparantie over besluitvorming enzovoorts.

Openbaarmaking

Wat echter boven dit alles problematisch kan zijn – meer dan bij de politieagent en de leerplichtambtenaar – is het gegeven dat de bevindingen van de onderwijsinspectie openbaar gemaakt worden. Dat betekent dat ook de resultaten van het onderzoek naar de realisering van de eigen ambities van het schoolbestuur op de website van de inspectie verschijnen. En wie wil er nu dat zijn school te boek staat als een school die wel ambities koestert maar niet in staat is ze waar te maken? Of als een school die überhaupt geen ambities heeft? Door het publiceren van haar bevindingen krijgt de inspectie een groter gezag toegekend dan wat voortvloeit uit haar wettelijke bevoegdheden. Want tegen de openbaarmaking is geen formele procedure mogelijk, behalve wanneer het oordeel over de school ‘zeer zwak’ is (artikel 20 lid 5 WOT). Voeg daarbij de hierboven genoemde verwarring over de begrippen ‘deugdelijkheid’, ‘voorwaarden voor bekostiging’ en ‘kwaliteit’ en er is alle reden om te vrezen dat het erg lastig wordt te bepalen wanneer de inspectie vanuit haar toezichthoudende rol spreekt of vanuit haar stimulerende rol. En als je het niet weet, vraag dan gewoon welke pet de inspecteur op heeft.

Reacties

Door Wim Verweij (niet gecontroleerd) op

Analytisch goed verhaal; dezelfde dubbele pet zie je bij de wettelijke taak van de raad van toezicht: goedkeuring jaarrekening en begroting; én het bestuur met raad ter zijde staan. Ook een paralel met de praktijk van de accountants-controle: controle op rechtmatigheid (harde eisen) en adviezen omtrent doelmatigheid.

Nieuwe reactie inzenden