U bent hier

Hoogleraren Onderwijsrecht evenals Onderwijsraad kritisch over richtingvrije planning

Na de Onderwijsraad is ook het Nederlands Centrum voor Onderwijsrecht (NCOR) kritisch over de plannen van staatssecretaris Sander Dekker om richtingvrije planning in te voeren, het wetsvoorstel Meer ruimte voor nieuwe scholen. Het NCOR plaatst vanuit het perspectief van artikel 23 zeer stevige kanttekeningen bij het wetsvoorstel. Wat Verus betreft opnieuw een bevestiging dat dit wetsvoorstel niet de juiste manier is om de ruimte voor nieuwe onderwijsaanbieders te vergroten.

Eind vorige week stuurde Dekker het advies van het NCOR naar de Tweede Kamer. Binnen het NCOR buigen de Nederlandse hoogleraren onderwijsrecht en andere deskundigen zich samen over juridische aspecten van het onderwijs, met name kwesties gerelateerd aan artikel 23 van de Grondwet. Vorige week publiceerde ook de Onderwijsraad zijn advies.

De manier waarop

Al eerder, het NCOR in 2011 en de Onderwijsraad in 2012, betuigden beide adviesorganen hun steun aan het idee om het richtingbegrip bij het starten van nieuwe scholen te laten vervallen. Het is dan ook niet verwonderlijk dat zij het principe achter het wetsvoorstel Meer ruimte voor nieuwe scholen steunen. De Onderwijsraad wijst daarbij op de maatschappelijke ontwikkelingen. Het NCOR stelt dat richtingvrije planning niet in strijd is met de Grondwet.

Maar bij de manier waarop het principe als het aan de regering ligt nu in de praktijk gebracht gaat worden zetten beide adviseurs de nodige vraagtekens. Ze benoemen daarbij grotendeels dezelfde punten.

Beperkt lijstje

Zowel het NCOR als de Onderwijsraad staan stil bij de betekenis van het richtingbegrip. Beide zijn van mening dat het de oorspronkelijke bedoeling van de Grondwetgever was dit begrip ’open’ te hanteren, dus niet te beperken tot het huidige beperkte lijstje vooral op godsdienst en levensbeschouwing gebaseerde richtingen. Verus merkt hierbij op dat niet alle deskundigen het hier mee eens zijn, maar het voert in het kader van dit artikel te ver om hier nader op in te gaan. 

Bescherming tegen overheidsingrijpen

Via het richtingenbegrip worden scholen beschermd tegen teveel bemoeienis van de overheid. De Onderwijsraad en de NCOR vinden beide dat de consequenties van een open, onbeperkt richtingenbegrip verder doordacht moeten worden dan in het wetsvoorstel gebeurt. Hoe ver reikt de bescherming tegen overheidsingrijpen nog? 

In beide adviezen wordt gesteld dat scholen op godsdienstige en levensbeschouwelijke grondslag een uitgebreidere bescherming verdienen dan scholen op basis van een pedagogisch-didactische grondslag. Daarbij wordt gewezen op de ontstaansgeschiedenis van artikel 23 en op internationale verdragen.

‘Laatste scholen’ blijven bestaan

In het oorspronkelijke wetsvoorstel van staatssecretaris Dekker werden de laatste scholen van de richting gesloten. Nadat Verus de consequenties ervan voorrekende (ruim 100 scholen die zouden moeten sluiten) kwam er groot politiek en maatschappelijk verzet tegen dit plan. 

Vorige week werd bekend dat Dekker zijn wetsvoorstel op het punt van ‘de laatste school’ gaat aanpassen. Bestaande gevallen mogen, mits ze aan de voorwaarden voldoen, blijven bestaan. 

De Onderwijsraad was al op de hoogte van deze aanpassing en stemt er mee in. Hij wijst daarbij onder meer op de gewenste pluriformiteit van het onderwijsaanbod die hiermee behouden blijft. Wat Verus betreft een terecht argument. Maar dit argument geldt niet alleen voor de huidige laatste scholen, ook voor toekomstige. Deze worden nog steeds met sluiting bedreigd. 

Overigens was de NCOR nog niet op de hoogte van de aanpassing van Dekkers plannen op dit punt. Zij geeft echter al wel aan dat een eventuele keuze voor het behoud van de regeling voor bestaande scholen in het licht van artikel 23 goed mogelijk is.

Recht op alternatieve kerndoelen

Op dit moment kunnen scholen in het primair onderwijs wanneer zij “dringende bedenkingen” tegen bepaalde kerndoelen hebben, eigen zogenaamde ‘substituut kerndoelen’ vaststellen. In het wetsvoorstel Meer ruimte voor nieuwe scholen wordt deze mogelijkheid geschrapt. De argumenten: in het voortgezet onderwijs is deze mogelijkheid al eerder verdwenen en er wordt in het primair onderwijs geen gebruik van gemaakt. 

Met deze argumenten vegen zowel de Onderwijsraad als het NCOR terecht de vloer aan. Juist de mogelijkheid om eigen, alternatieve kerndoelen vaststellen is een concrete uitwerking van de vrijheid van richting en een belangrijk element in het eventueel op afstand houden van de overheid. Bovendien gaat het juist ook om bescherming in mogelijke toekomstige situaties. Door de door het wetsvoorstel beoogde toenemende variëteit in onderwijsconcepten en bijvoorbeeld de ontwikkelingen rond Onderwijs 2032 is het niet denkbeeldig dat scholen in de toekomst vaker eigen kerndoelen willen vaststellen. Kortom: handhaaf deze mogelijkheid (Onderwijsraad), of overdenk deze mogelijkheid nog eens heel goed (NCOR). 

Krimpsituaties 

In een groot deel van het land is sprake van stevige krimp van het aantal leerlingen. De Onderwijsraad en het NCOR stellen dat de komst van een nieuwe school juist in krimpgebieden het bestaande onderwijsaanbod en de samenwerking tussen scholen en gemeenten om onder deze lastige omstandigheid een toegankelijk, pluriform en doelmatig onderwijsaanbod in stand te houden kan verstoren. Het wetsvoorstel houdt hier onvoldoende rekening mee (Onderwijsraad) en zou hier meer expliciet op in moeten gaan (NCOR).

Belangstelling anders gepeild

Het wetsvoorstel Meer ruimte voor nieuwe scholen verandert de manier waarop nieuwe scholen de belangstelling van ouders voor hen hebben moeten aantonen. In plaats van de huidige prognosessystematiek introduceert het wetsvoorstel een systeem met directe meting door middel van ouderverklaringen of marktonderzoek. 

Op zich is dit conform een eerder advies van de Onderwijsraad, maar met de nu gekozen uitwerking is de Raad niet blij. Die is namelijk veel te globaal en beperkt. Omwille van rechtszekerheid zouden de essentiële elementen van de belangstellingsmeting in de wet moeten worden opgenomen en niet in een ministeriële regeling zoals beoogd. 

Dat vindt ook de NCOR, die hierbij wijst op artikel 23. De NCOR somt een enorme lijst op van vragen over ouderverklaringen die nog beantwoord moeten worden. Deze vragen en meer heeft zij ook bij de methode van marktonderzoek. In het verleden heeft het niet goed kunnen beantwoorden van deze vragen geleid tot het afblazen van richtingvrije planning met behulp van ouderverklaringen. Het is de vraag of er nu wel bevredigende antwoorden gegeven kunnen worden. Beantwoording is volgens de NCOR wel nodig.

Kwaliteitstoets 

Naast een nieuwe manier van belangstellingsmeting bevat het wetsvoorstel ook een kwaliteitstoets door de Inspectie voorafgaand aan de beslissing van de minister om een nieuwe school te gaan bekostigen. Ook hiervoor geldt dat zowel Onderwijsraad als NCOR geen bezwaar hebben tegen het principe van een dergelijke toets, maar zeer kritisch zijn over de praktische uitwerking die nu wordt gekozen. 

In het wetsvoorstel wordt een onderscheid gemaakt tussen een toets op een aantal deugdelijkheidseisen en een toets op een aantal overige elementen van kwaliteit. De Onderwijsraad vindt dit onderscheid verwarrend en vraagt zich bovendien af of de te toetsen deugdelijkheidseisen wel goede voorspellers van de toekomstige onderwijskwaliteit (in den brede) zijn. 

Het NCOR wijst erop dat een toets op overige elementen van kwaliteit een nieuwe bekostigingsvoorwaarde introduceert. Voor zover deze overige elementen van kwaliteit geen deugdelijkheidseisen zijn màg de Inspectie deze niet eens inhoudelijk toetsen. Ze mogen volgens zowel de Onderwijsraad als het NCOR dus niet gebruikt worden als input voor het risicogericht toezicht, zoals de regering wel voorstelt. 

Ruimte voor subjectiviteit

Beide adviesorganen constateren dat het wetsvoorstel te veel ruimte laat voor subjectiviteit van de Inspectie, onder anderen door het gesprek dat de Inspectie met nieuwe scholen kan voeren. In hoeverre gaat dit gesprek het oordeel van de inspectie inkleuren? Terecht stelt de Onderwijsraad dat de Inspectie terughoudend moet zijn bij het beoordelen van het onderwijsconcept van de nieuwe school. “Het wetsvoorstel bevat onvoldoende garanties voor een dergelijke terughoudendheid.” Beide adviesorganen bepleiten een nadere doordenking van de kwaliteitstoets.

Te veel discretionaire ruimte voor minister

Onduidelijkheid is er wat betreft de Onderwijsraad en het NCOR ook met betrekking tot de beleidsvrijheid die de minister heeft bij het beoordelen van een aanvraag voor de bekostiging van een nieuwe school en het wegen van het inspectieadvies hierover. De beoordelingsgronden zijn niet duidelijk en niet geobjectiveerd. Zo kan de minister zomaar afwijken van het advies van de Inspectie. 

Het NCOR stelt dat de minister in het licht van artikel 23 te veel discretionaire ruimte dreigt te krijgen en dat de rollen van de minister en de Inspectie beter op elkaar moeten worden afgestemd. Volgens de Onderwijsraad moeten wezenlijke elementen van de beoordeling in de wet worden vastgelegd. Dat is nu niet het geval. Terug naar de tekentafel dus!

Huisvestingsproblemen 

Het wetsvoorstel verkleint de rol van de gemeenten bij de start van een nieuwe school. Tegelijkertijd blijft de gemeente wel verantwoordelijk voor de huisvesting. Zowel de Onderwijsraad als het NCOR wijzen op problemen die dit met zich mee kan brengen. Problemen met bijvoorbeeld vertraging en frictiekosten. En hoe zit het met de positie van nieuwe aanbieders ten opzichte van bestaande scholen die mogelijk ook om lang wachten op herstel of vervanging van hun gebouw? Hebben nieuwe aanbieders voorrang? 

Wat de Onderwijsraad betreft moet de beoogde huisvestingsprocedure nader uitgewerkt en de rol van de gemeente in de eerste fase van de procedure opnieuw bezien worden.

Stichtings- en opheffingsnormen

In de adviezen wordt terecht gewezen op een aantal maatregelen dat grote invloed heeft op de ruimte voor nieuwe scholen maar nog niet in het voorliggende wetsvoorstel is opgenomen, namelijk de aanpassing van de stichtings- en opheffingsnormen en de aanpassing van de bekostigingssystematiek. Wat Verus betreft kunnen deze maatregelen niet los van elkaar gezien worden, zoals nu wel gebeurt. De adviezen hadden hier volgens Verus steviger mogen zijn. 

Het NCOR laat het slechts bij de constatering dat aanpassingen op de genoemde terreinen de dynamiek zal veranderen. Wel stelt ze dat deze aanpassingen invloed zullen hebben op het oordeel of het geheel aan regels nog voldoet aan de grondwettelijke uitgangspunten. Wat de Onderwijsraad betreft is het goed dat de stichtingsnormen voorlopig hoog blijven. Zo kan ervaring worden opgedaan met de nieuwe stichtingsprocedure. Hij laat zich niet uit over de aanpassing van de bekostigingssystematiek.

Innovatie is er al

Een belangrijk kritiekpunt van Verus op het wetsvoorstel van Sander Dekker is dat het veranderingen en innovatie bij bestaande scholen negeert. Het wetsvoorstel wekt ten onrechte indruk dat innovatie slechts van nieuwe initiatieven kan komen. Helaas gaat de Onderwijsraad volledig voorbij aan dit punt. 

Het NCOR maakt dit punt wèl: “Tegelijkertijd zijn de meeste bestaande scholen voortdurend bezig zich te vernieuwen en hun pedagogisch-didactische uitgangspunten aan te passen aan de eisen van de tijd.” Terecht concluderen de onderwijsjuristen: “Ook dit soort ontwikkelingen moeten goed in beeld worden gebracht voordat het schrappen van de richting uit de onderwijswetten en feit is.”

Bestaande tevredenheid

Beide rapporten staan overigens stil bij de bestaande belangen van tevreden ouders, leerlingen, docenten en onderwijsaanbieders. Zij krijgen veel te weinig aandacht in het wetsvoorstel dat vooral is gericht op nieuwe aanbieders en ontevreden ouders. 

Bestaande belangen worden negatief beïnvloed door de komst van nieuwe scholen. Het NCOR noemt onder andere de negatieve gevolgen voor leerlingen van het wisselen van school en de mogelijkheid dat een nieuwe school geen reëel alternatief is voor ouders en docenten, terwijl  hun oude school mogelijk wel verdwijnt door de komst van de nieuwe aanbieder. 

Ouders, leerlingen en docenten hebben belang “bij voldoende stabiliteit in het onderwijsaanbod.” (NCOR). Onderwijsraad en NCOR adviseren in het wetsvoorstel in te gaan op de bestaande belangen.

Wetsvoorstel overbodig

Verus steunt het principe achter het wetsvoorstel Meer ruimte voor nieuwe scholen, namelijk dat ouders een school moeten kunnen kiezen die aansluit bij hun behoeften. Wat ons betreft is niet gebleken dat veel ouders op dit moment ontevreden zijn met hun keuzemogelijkheden. Vooralsnog vindt Verus het wetsvoorstel dus overbodig.

De staatssecretaris lijkt zijn wetsvoorstel in grote vaart door het parlement te willen jagen. Waar dat toe leidt maken de adviezen van de Onderwijsraad en de en NCOR duidelijk: het wetsvoorstel is op vele punten onvoldragen en nader onderzoek en doordenken van een aantal fundamentele kwesties is geboden. Het wetsvoorstel moet terug naar de tekentafel. Zolang de noodzaak van een dermate ingrijpend wetsvoorstel niet is aangetoond, blijft het wat Verus betreft daar.

PO | VO

Aanmelden voor de Verus nieuwsbrief

Iedere week het laatste nieuws uit het onderwijs