U bent hier

‘De overheid negeren kan ook een vorm van goed bestuur zijn’

Het ministerie van Onderwijs schaakt nog altijd op vele borden mee, maar meer terughoudend zou de kwaliteit van het onderwijs ten goede komen. Henno Theisens, lector Governance aan de Haagse Hogeschool, licht een opvallend onderzoek over sturingsinterventie toe. 

Door Emmanuel Naaijkens 

Waarom dit onderzoek? 
“We hebben de manier onderzocht waarop sturing tot stand komt in het Nederlandse onderwijssysteem. Daar is veel verwarring over. Tot aan de jaren ‘80 had je een overheid die van bovenaf stuurde. Daarna kreeg je de periode van public management waarin er meer geloof was in marktwerking, decentralisatie, enzovoorts. Centrale sturing werkte niet want de overheid kon niet alles overzien maar marktwerking heeft ook allerlei nadelen. Vraag is: hoe stuur je het Nederlandse onderwijssysteem dan aan? 
Wat we nu zien is sturing door machtsdeling van allerlei verschillende partijen. Schoolbesturen, sectorraden, besturenorganisaties, stichtingen en clubs die tussen scholen en ministerie in zitten, vormen netwerken waarin al die spelers gezamenlijk interacteren, nadenken, beleid tot stand brengen, activiteiten afstemmen.”

En is er nog wel sturing vanuit de overheid? Het lijkt wel een bord spaghetti met al die deelnemers.
“We hebben het gevoel dat er juist heel veel sturing door ontstaat. Wat je ziet – en dat geldt voor elk onderwijssysteem – dat er vanuit de politiek een voortdurende stroom van vragen is waar onderwijs iets aan moet gaan doen. Dat varieert van obesitas, integratie minderheden, internationale topscores als rekenen en taal tot burgerschapsvorming; al dat soort dingen. 
Het ministerie heeft op zich niet veel macht, maar door met allerlei clubjes rond de tafel te gaan zitten kan ze daar vervolgens toch een soort sturingsinterventie van maken. Het ministerie is daar heel handig in.” 

Er komt extreem veel af op directeuren

Ogenschijnlijk is de sturing door het ministerie van Onderwijs afgenomen, maar in werkelijkheid trekt OCW nog aan de touwtjes?
“Als je naar al die landelijke netwerken kijkt dan is dat zo, maar als je achter de deur van de school kijkt valt dat heel erg tegen. Het ministerie genereert via die netwerken heel veel sturingsinterventies en die komen allemaal bij de voordeur van de school. De directeur moet er dan chocolade van maken. 
Scholen zijn organisaties waarin heel veel routines bestaan, er zijn vaste manieren om dingen te doen. Dus elke keer als er een sturingsinterventie komt dan moet die op een of andere manier verwerkt worden. En dat kost elke keer tijd en energie. Er komt extreem veel af op directeuren. Veel sturingsinterventies die van buiten komen worden daarom genegeerd en ze leiden dus niet altijd tot verbetering van het onderwijs in het klaslokaal.” 

Is er argwaan op de werkvloer over wat Den Haag wil?
“We hebben in ons onderzoek directeuren en docenten gesproken die moeite hebben met de voortdurende stroom van suggesties of sturingsinterventies vanuit Den Haag. Mensen voelen zich daar onzeker over. ‘Wanneer krijgen we nou eens de rust om normaal onderwijs te geven?’ 

We hebben een heel autonoom bestel vergeleken met het buitenland, en dus lig er een hele grote druk op schoolleiders om aan autonome scholen zelfstandig leiding te geven. Voor de instellingen is de kwaliteit van bestuurders een heel cruciaal vraagstuk. Wij constateren dat als het gaat om formele vereisten van bestuurders en training, daar heel weinig aandacht voor is.” 

Overheid moet terughoudend zijn

Hoe groot is die autonomie, wordt die niet ingeperkt door de overheid? 
“Die vrijheid is heel groot, zeker internationaal vergeleken. Scholen in Nederland kunnen ontzettend veel keuzes zelf maken. Dat staat buiten kijf. Dat wil niet zeggen dat bestuurders die in autonomie of in vrijheid iets zelf kunnen beslissen, niet beïnvloed worden door de overheid. 
De overheid mag eisen stellen aan het onderwijs. De vraag is meer hoeveel eisen je tegelijkertijd kan stellen, ongecoördineerd ook en steeds weer veranderend. We bepleiten dat de overheid zich richt op drie of vier grote onderwerpen de komende tien jaar. In plaats van steeds weer iets anders. De overheid moet niet steeds alles tegelijkertijd willen, we pleiten voor terughoudendheid.” 

Is de invoering van de rekentoets in mbo en voortgezet onderwijs daarvan een voorbeeld?
“Die heeft tot enorme veranderingen geleid in de scholen die wij onderzochten. Maar ten koste van wat? Het heeft ook veel kwaad bloed gezet, veel onrust gegeven en veel demotivatie. De vraag is: wat hebben scholen allemaal níet gedaan omdat ze gericht waren op die rekentoets? Dus hoe belangrijk vind je die rekentoets en wil je dan accepteren dat andere dingen blijven liggen? Die afweging missen wij heel erg. Nu is het sterk van: alles is belangrijk.” 

Jullie constateren dat er beleidsresistentie is ontstaan. Wat is dat?
“Het negeren van sturingsinterventies is een manier voor directeuren om te zorgen dat hun onderwijs in hun school goed blijft. Het is niet alleen burgerlijke ongehoorzaamheid, het kan ook goed bestuur zijn. 
Als er zoveel sturing tegelijkertijd op je af komt dan betekent autonomie ook dat je de verantwoordelijk hebt om te kiezen welke elementen uit die sturing voor jouw school het belangrijkst is. Sommige dingen zijn heel dwingend, daar kun je niet onderuit, maar bijvoorbeeld bij burgerschapsvorming zie je dat scholen dat heel wisselend invullen.” 

Veel energie gaat verloren

In hoeverre is de huidige situatie een belemmering voor betere kwaliteit?
“Dat is een belemmering omdat er onrust is door allerlei interventies die over elkaar heen tuimelen. Ze kosten veel energie die niet in andere dingen gaan zitten. Op het niveau van het sturingsnetwerk – rijksoverheid en landelijke spelers – wordt ontzettend veel energie besteed aan allerlei sturingsinterventies, waarvan maar een deel in de klas komt en dat is verloren energie.”

De vakantie staat voor de deur, waarom zou een bestuurder jullie rapport als leesvoer mee moeten nemen? 
“Als je als directeur beter wilt begrijpen waarom de omgeving zo complex is als die is, dan is het rapport een uitstekend middel. Het is een soort van kaart van de bestuurlijke omgeving. Je ziet hoe al die sturingsinterventies waar jij als directeur mee te maken krijgt tot stand komen en hoe andere scholen daarmee omgaan. De cruciale vraag die directeuren zich op vakantie vervolgens zouden moeten stellen is: ‘Wat is – in het midden van alle externe dynamiek en complexiteit – de strategie die ik wil voor mijn school?’” 

Het onderzoek is uitgevoerd door een projectgroep met S. Waslander, E. Hooge, H. Theisens, C. Pater en T. Drewes en gefinancierd door de NRO

VO | MBO

Aanmelden voor de Verus nieuwsbrief

Iedere week het laatste nieuws uit het onderwijs