U bent hier

Onderzoek en praktijkbrochure samenwerkingsverbanden passend onderwijs

Vorige week verscheen bij Verus het onderzoek Samenwerken aan passend onderwijs; een inkijk in samenwerkingsverbanden passend onderwijs met daarbij een praktijkbrochure. Het is het resultaat van interviews, debatten, onderzoeken en analyses, maar het begon in 2013 met verwondering.

Het is eind 2013...

We zitten als twee governance-adviseurs aan tafel en spreken over de  ontwikkelingen rondom passend onderwijs dat ingevoerd gaat worden. We stellen elkaar de vraag: gaat dat wel goed? En daar waar het goed gaat, waar ligt dat dan aan? Vanzelfsprekend volgt de vraag: ‘wanneer het niet of minder goed gaat, waar komt dat dan door?’ Wij, en wellicht u zelf ook, verwonderen ons over de gang van zaken. In ons gesprek passeren onderwerpen zoals de afgedwongen oprichting, vorming van samenwerkingsverbanden passend onderwijs en alles daarom heen. We komen er niet uit in één middag, de invoering van het passend onderwijs kent enorm veel verschillende aspecten en kanten.  Dus gaan we tijdens vergaderingen, netwerken, trainingen etc. in dialoog met u. En we verwonderden ons meer en meer... Tijdens één van die gesprekken ontstaat het idee om vanuit Verus onderzoek te doen naar de manier waarop bestuurders en intern toezichthouders deze ontwikkeling beleven.

Het is 2018...

Eerlijk is eerlijk, er is enige tijd overheen gegaan. Er zijn debatten georganiseerd, interviews gehouden, tussentijdse blogs geschreven, tussentijdse analyses gemaakt en dat kost tijd. Het rapport en de praktijkbrochure zijn gereed. Voor ons wederom een mooi moment om te reflecteren of de uitkomst van het onderzoek klopt met dat wat ons in 2013 bezig hield. 

Terugblik op onze (en wellicht uw) verwondering

Vanaf 2013 zien we o.a. veel bestuurders hard werken aan de totstandkoming van het eerste ondersteuningsplan, tenslotte moet dat voor een bepaalde datum klaar zijn. De inhoud lijkt centraal te staan. Ondertussen worden de nodige onderhandelingen gevoerd, posities bepaald en gediscussieerd over de structuur van de nieuw op te richten organisatie passend onderwijs. Een enkele regionale groep bestuurders heeft hiermee als pilotgroep de nodige kennis opgedaan, maar voor de meeste bestuurders, directeuren en intern toezichthouders is het nieuw. De buitenwereld (politiek, media, publieke opinie) lijkt zich ondertussen vooral te willen richten op het waarom van passend onderwijs en dat vooral het kind er beter van moet worden. Wie kan het daar niet eens mee zijn? Ons viel een drietal punten op die leiden tot de vragen: gaat dit allemaal wel goed komen? En waarom wel of niet? 

Daar ben je bestuurder voor…

Ten eerste valt ons op dat het, door velen (terechte) verguisde en simplistische denken over onderwijs als een machine:

  • kind gaat naar school 
  • er wordt onderwijs gegeven en
  • er komt een vooraf bedachte opbrengst uit

best mag worden losgelaten op bestuurders en besturen. Breng een aantal onderwijsbestuurders bij elkaar met een maatschappelijke opdracht en met de samenwerking én de uitkomsten van passend onderwijs komt het wel goed. Het lijkt wel of hierin een echo van de jaren daarvoor (met de nodige mistanden in de semi-publieke sector) te horen is: “laat die goed verdienende bestuurders hier nu maar eens aan de slag gaan. Ga samenwerken, stel het kind centraal, los het op, hoe ingewikkeld kan het zijn?! Doe wat.” 

Samenwerken is echter mensenwerk, is relatiewerk. De uitkomst is niet altijd te voorzien omdat het te maken heeft met elkaar leren kennen, elkaar vertrouwen en openstaan voor elkaar. Dat is normaal al geen sinecure, laat staan in interorganisationeel verband als een samenwerkingsverband, zo toont het onderzoek aan.

Want stel je voor: Gij zult samenwerken...

  • ...ook met je collega, waarmee je in de afgelopen jaren hebt geconcurreerd om zoveel mogelijk leerlingen naar jouw school of scholen te laten gaan
  • ...ook met het bestuur waarmee je, soms na jaren proberen en onderzoeken, hebt geconstateerd dat bestuurlijk samenwerking (o.a. fusie) er niet in zit. Bijvoorbeeld omdat de -voor de buitenwereld- ogenschijnlijk kleine verschillen, in de praktijk veel groter blijken te zijn
  • ...terwijl je de druk van je medewerkers voelt: “dit gaat ons banen kosten, dit wordt veel te ingewikkeld en veel te veel administratie”

Dat is nogal wat...

Structuur?!

Ten tweede valt ons op dat het besturen van de complexe netwerkachtige organisatie van een ‘samenwerkingsverband passend onderwijs’ al vrij snel over een kam wordt geschoren met het besturen van een organisatie in het funderend onderwijs. 

En zo zien we bestuurders en besturen veel aandacht besteden aan het ontwikkelen van documenten en het opzetten van structuren. Je kunt stellen dat ze hiertoe ook worden verleid, aangezien de tamelijk ingewikkelde onderdelen van de wet, de WPO, de WEC en de WSNS wet overeind zijn gebleven. En ook de Wet Goed onderwijs, goed bestuur en de gehanteerde codes goed onderwijsbestuurbestuur zijn van toepassing verklaard op samenwerkingsverbanden passend onderwijs. Het punt is alleen:  samenwerkingsverbanden passend onderwijs zijn geen onderwijsorganisaties. Ze zijn eerder te vergelijken met een interbestuurlijke netwerkorganisatie, een coöperatie of wellicht wel een naamloze vennootschap. Dat is toch net wat anders...

Gewoon beginnen

Maar wie wijst de keizer op de ontbrekende kleding? Wie benoemt de moeilijkheden? Welk mechanisme treedt dan op? Is de reflex “maak het nu niet zo ingewikkeld, laten we gewoon van start gaan, schouders eronder en zien wat er van komt’ niet begrijpelijk? De inspectie kijkt toch ook nog mee?” Of begin je met de vraag: welke betekenis geven we aan het samenwerkingsverband? 

Ten derde, deze fundamentele vraag naar de betekenis van samenwerkingsverbanden passend onderwijs komt vóór de vraag naar de juridische vormgeving. Hierover lijkt een richtingenstrijd plaats te vinden, waarin de inspectie (of individuele inspecteurs daarbinnen) een rol speelt. Zo zijn de volgende onderscheidende perspectieven herkenbaar:

  • “(...) het samenwerkingsverband als een zelfstandige (uitvoerings-)organisatie met een doorzettingsmacht naar de besturen in de regio”
  • “(...) het samenwerkingsverband als resultaat van een samenwerking tussen individueel aangesloten besturen, die met elkaar invulling geven aan passend onderwijs” 

Vanuit het tweede perspectief is gesteld dat de stichtingsvorm niet past bij een samenwerkingsverband passend onderwijs, wel een coöperatieve vereniging of vereniging. Men verwijst vervolgens naar iets dat de samenwerkingsverbanden kenmerkt: dat de (morele) eigenaren grip en invloed willen hebben. Dus: een stevige positie en rol voor deelnemende schoolbesturen. Maar dat roept vragen en dilemma’s op. Hoe vinden besluitvorming en zeggenschap plaats? Via het proportionaliteitsbeginsel? Of juist: één bestuur, één stem? Uit het onderzoek blijkt het belang om de besluitvorming voor de samenwerking goed te organiseren. Kan ik mijn ideeën inbrengen? Word ik gehoord? Tel ik mee?

Het garanderen van onafhankelijk intern toezicht is een onderwerp wat de gemoederen bezighoudt. Deelnemende schoolbesturen zijn geen voorstander van een onafhankelijk toezichtsorgaan als extra bestuurslaag. Het gaat om hun leerlingen en hun onderwijs, maar de structuren vragen wel om ingewikkelde rolwisselingen van mensen. Het meest opvallend is dat de organisaties waar directeuren van de schoolorganisaties een toezichthoudende rol op hun bestuurders in het samenwerkingsverband hebben. Zij houden dus toezicht op degenen met wie ze morgen een functioneringsgesprek moeten voeren...

Wat is dan het antwoord?

Het antwoord op deze vragen en onduidelijkheden is niet te vinden in wettelijke bepalingen, die feitelijk bedoeld zijn voor een ander type organisatie. Daarbij komt dat elk samenwerkingsverband anders is.  Dat vraagt om maatwerk bij het structureren van governance-verhoudingen. De ene regio kiest ervoor om middelen bijna direct door te sluizen naar de besturen en scholen, de andere kiest voor het optuigen van een beleidsrijke structuur.

Er bestaan verschillen in de wijze waarop passend onderwijs wordt georganiseerd: via ‘kamers’ of sub-regio’s tot centraal aangestuurde organisaties. Er is diversiteit in de keuze van een besturingsfilosofie.  Vragen die beantwoord moeten worden: zijn er relatief autonome eenheden, die worden gefaciliteerd vanuit ‘het bureau’ of zijn het uitvoerders van beleid vanuit een top-down benadering? Situationele factoren die bepalen hoe de governanceverhoudingen vorm en inhoud moeten krijgen en hoe tussentijds ‘onderhoud’ en wellicht ‘bijstelling’ nodig is. 

Tot slot, een kijkwijzer

De verwonderende gesprekken tussen ons, de gesprekken met u, de uitkomst van het onderzoek levert naast het rapport Maatwerk: samenwerken aan passend onderwijs nog iets op. Het brengt ons bij een theoretisch model uit een nog wat onbekend governanceperspectief, namelijk ’Collaborative Governance’. Dit model is gebruikt als onderlegger van het onderzoek en is ons inziens passend bij het onderzoeken van governance in interorganisationele verbanden. Het model biedt handvatten om te kijken naar de complexiteit van het geheel en de afzonderlijke delen. Het kan bijvoorbeeld een kijkwijzer opleveren voor het (al dan niet jaarlijks) evalueren en bijstellen van de governance binnen en rondom het samenwerkingsverband  (zie kader). In ieder geval structureert Collaborative Governance wel het gesprek tussen ons en levert weer nieuwe inzichten en vragen op. Nieuwsgierig? Toe aan een volgende stap met governance binnen samenwerkingsverbanden? Wij helpen graag.

Om het functioneren van samenwerkingsverbanden inzichtelijk te maken, is gekozen voor het onderzoeksmodel Collaborative Governance (Ansell & Gash 2007). De term ‘collaborative governance’ betekent samenwerkend besturen, en hierover gaat het bij de vormgeving van de samenwerkingsverbanden passend onderwijs. Dit model laat zien welke factoren van invloed zijn op het samenwerkingsproces en op de resultaten van samenwerkend besturen. Het model demonstreert het balanceren tussen vrijwillige deelname en de autonomie van organisaties enerzijds en de gemeenschappelijkheid van en het commitment aan de samenwerking van de organisaties anderzijds. Het gebruik van dit model, en niet een standaard organisatiemodel zoals een stichting of RvT, doet o.i. recht aan het veelkleurige karakter van de manier waarop samenwerkingsverbanden georganiseerd worden.

Carla Rhebergen 
Dimitri van Hekken

Nieuwe reactie inzenden

Dimitri van Hekken

adviseur governance, cultuur en organisatie
0348 74 44 29