U bent hier

Beste onderwijsinspectie, mogen wij uw onderzoeksresultaten ook positief framen?

Mogen wij uw onderzoeksresultaten ook positief framen? Artikel over Functionele scheiding… zo gek nog niet over educational governance door Verus

Met veel interesse hebben wij het onderzoeksrapport van de onderwijsinspectie ‘Functionele scheiding van bestuur en toezicht in de praktijk’ gelezen, u ook? Het gaat om een onderzoek van de onderwijsinspectie onder 20 daartoe uitgenodigde besturen, voornamelijk de wat kleinere. 

Kundig geschreven, goed leesbaar, interessante casuïstiek en betekenisvolle bijzinnen

Eerlijk is eerlijk, het is een kundig geschreven en goed leesbaar rapport, waarin de lezer ook langs allerlei interessante casuïstiek en betekenisvolle bijzinnen wordt geleid. Het is ook een verhaal waarin soms merkwaardig vormgegeven governance-verhoudingen terugkomen, zoals de situatie waarin een uitvoerend bestuurder van meerdere scholen ook de functie vervult als schooldirecteur. En een wel erg pragmatisch handelende algemeen directeur in relatie tot de werkgeversbevoegdheid van het bestuur. Of opmerkelijke argumenten van bestuurders om, ondanks de beperkte schaalgrootte, toch over te gaan naar het raad van toezichtmodel.

Als lezer denk je bijna: wat wordt er een rommeltje van gemaakt, tijd voor meer eenduidigheid, meer structuur!

Het onderzoekskader van het rapport

Het onderzoek van de onderwijsinspectie betreft 20 daartoe uitgenodigde besturen, voornamelijk de wat kleinere:

  • drie van de twintig besturen hebben recent het raad van toezichtmodel ingevoerd,
  • drie van de resterende zeventien besturen overwegen dit te doen.
  • veertien besturen werken en willen vooralsnog blijven werken in een ander bestuursmodel.
  • De variatie in beschikbare alternatieven wordt door de schrijvers van het onderzoeksrapport gemakshalve onder de noemer gebracht ‘bestuursmodellen waarbij sprake is van een functionele scheiding’.  

Wat valt vooral op in het onderzoeksrapport?

We kunnen ons niet aan de indruk onttrekken dat de schijnwerpers vooral zijn gezet op zaken die niet goed gaan. Vaak aandachtspunten, voorgestelde verbeteringen en casuïstiek op basis van soms slechts twee of drie respondenten. Minder aandacht gaat uit naar de besturen die overwogen kunnen uitleggen waarom ze ergens voor kiezen, waarom ze de zaak goed op orde hebben en zich bewust zijn van hun verdere professionalisering. Ook wanneer dit de meerderheid van de respondenten betrof. 

Omissie in het rapport van de onderwijsinspectie?

Het is gissen wat de schrijvers van het rapport beweegt om zo toe te werken naar conclusies en legitimatie van vervolgstappen. Helpt generalisatie van de uitkomsten? Meer dan dat feitelijk op basis van de gekozen onderzoeksmethodiek (kwalitatief case study) mogelijk is? Verder valt op dat het werkgever zijn als bestuur (in relatie tot de bevoegdheden van de directie) eruit komt. Niet alleen omdat de onderzoekers hiermee het enige punt te pakken hebben dat voor de meerderheid van de respondenten geldt, vooral omdat wordt gesteld dat het gaat om bevoegdheden die niet bij een intern toezichthouder thuis horen. Dat zou kunnen kloppen, zeker wanneer hierbij wordt geredeneerd vanuit een organieke scheiding tussen besturen en intern toezicht houden. Maar hebben we het hier wel over het zelfde? Klopt het wel dat in de onderzochte gevallen het volledige werkgeverschap werd neergelegd bij de intern toezichthouder? Zou het wellicht ook zo kunnen zijn dat het nu juist gaat om een bevoegdheid die aan het bestuur is gehouden? Bijvoorbeeld vanwege de risico’s, die met een dergelijke handeling verbonden zijn? Of de levensbeschouwelijke identiteit? En dat dit daarom een omissie is in het rapport?  

Functionele scheiding... zo gek nog niet!

De inspectie zou op basis van haar eigen onderzoek ook de volgende conclusie kunnen trekken: Functionele scheiding… zo gek nog niet! Mits er een goede balans is tussen de drie kanten van educational governance. Toch weigert de inspectie dit te doen. Waarom zou dat zijn? Zou het kunnen dat de onderzoekers aannemen dat  ‘functionele scheiding’ (met daarin de nodige variatie aan bestuursmodellen) onduidelijk is en daarom ook van slechte invloed op de onderwijskwaliteit? En eigenlijk niet deugen?

Anders kijken naar dezelfde opbrengsten

Wij denken dat het mogelijk is om naar de opbrengsten in dit onderzoeksrapport te kijken en (ook) tot andere conclusies en aanbevelingen te komen, mits je bereid bent om deze ook positief te framen.

Na het lezen van hetzelfde rapport met een positieve bril komen wij tot 22 andere constateringen:

  1. Bij veertien besturen die uitgaan van een ‘functionele scheiding’ (met daarin de nodige variatie aan bestuursmodellen) geven de meeste besturen aan dat zij bewust hebben gekozen voor deze vorm en niet voor het raad van toezichtmodel. Zij weten heel goed waarom zij ooit voor dit bestuursmodel hebben gekozen en hieraan willen vasthouden: meer betrokkenheid, makkelijker klankborden, we staan er samen voor, het past bij de traditie van ouders in de rol van intern toezichthouder en de schaalgrootte van de organisatie.

    Er zijn eveneens besturen die in de loop van de tijd bewust hebben geprofessionaliseerd en toegroeiden naar het bestuursmodel waarin het uitvoerend  bestuur werd belegd bij een directeur-bestuurder, maar niet de verdergaande scheiding wilden doorvoeren naar raad van toezichtmodel. Deze besturen namen de huidige omstandigheden van de directeur in acht. Door te werken met een directeur-bestuurder werd de schooldirecteur ontlast. Een keuze die recht doet aan dat wat de organisatie nodig heeft en de mensen die daar werkzaam zijn.
     
  2. Bij vijf geselecteerde besturen is sprake van een verenigingsstructuur, waarbij de algemene vergadering van de vereniging niet de functie heeft van intern toezichthouder. Prima en een goed principe volgens ons, omdat de ALV de bevoegdheid heeft om instemming te geven op de begroting, jaarrekening en de benoeming van de intern toezichthouders. Overigens merken we op dat in de eindconclusie van dit rapport de inspectie zelf een tegenovergestelde conclusie trekt…
     
  3. Alle geselecteerde besturen beschikken over een managementstatuut of een bestuursreglement. Dat is toe te juichen!
     
  4. In acht van de zeventien geselecteerde besturen heeft men er bewust voor gekozen om bepaalde bevoegdheden (aanname, schorsen, ontslaan personeel, keuze administratiekantoor, identiteit) niet over te dragen aan de uitvoerend bestuurder dan wel directeur-bestuurder of directeur met mandaat/delegatie.
     
  5. Bij een deel van de besturen met een ‘functionele scheiding’ (en variatie daarbinnen) wordt door de voorzitter en een ander toezichthoudend bestuurslid een functioneringsgesprek voorbereid. Hierbij geven sommige toezichthoudende bestuursleden aan hun stafleden te bevragen over hun functioneren.
     
  6. Bij één van de besturen bleek tijdens de gesprekken dat het toezichthoudend deel van het bestuur in het afgelopen jaar de uitvoerend bestuurder heeft ontslagen. Hiervoor is gekozen vanwege een onvoldoende professioneel niveau waarop deze functioneerde en vanwege verslechterde onderwijsresultaten. Uit deze casus blijkt dat een toezichthoudend bestuur in staat is om een uitvoerend bestuurder te ontslaan. Dit gebeurt op een vergelijkbare wijze als men van een raad van toezicht kan verwachten. 
     
  7. Veertien van de zeventien besturen (onder de noemer ‘functionele scheiding’)hanteren kaders om toezicht te houden, zoals een intern toezichtkader, strategisch beleidsplan of de code goed bestuur. Deze kaders gebruiken zij bij het controleren en het beoordelen van het uitvoerend bestuur.
     
  8. Bijna alle intern toezichthouders vertellen dat ze schoolbezoeken afleggen. Een deel hiervan geeft aan dat er jaarlijks gericht een bijeenkomst wordt georganiseerd op een van de scholen met docenten en de schooldirecteur. Tijdens deze bijeenkomst kunnen intern toezichthouders hen informeel spreken. Daarnaast noemen betrokkenen dat ze hiermee bereiken dat personeelsleden in elk geval weten wie de intern toezichthouders zijn. Enkelen verwachten dat docenten zich tijdens deze schoolbezoeken gezien en gehoord voelen en dat dit bijdraagt aan open communicatie. 
     
  9. Sommige toezichthoudende bestuursleden hebben zelf kinderen die naar een van de scholen gaan waarop het bestuurslid zelf ook toezicht houdt. Deze toezichthouders geven aan dat ze dit als voordeel ervaren, omdat ze via de school van hun kind veel informatie meekrijgen over de organisatie
     
  10. Een groot aantal toezichthouders heeft sinds hun aantreden meer dan één keer met de (G)MR gesproken. Zij zijn nog wel zoekende. Naar ons idee is dat prima. Steeds meer wordt het samen- en tegenspel in de driehoek (toezichthouder, bestuurder en GMR) verkend.
     
  11. Alhoewel de wet niet voorschrijft dat er binnen een functionele scheiding één lid van het medezeggenschapsorgaan op bindende voordracht wordt benoemd als intern toezichthouder, gebeurt dit al wel. Nogmaals het hoeft niet.
     
  12. Twaalf van de zeventien besturen zijn tevreden over het kritisch gehalte van de intern toezichthouders: a) Een deel van de besturen geeft aan dat ze actief kritische reflectie stimuleren door inbreng te vragen tijdens vergaderingen met toezichthouders en medezeggenschap. Sommigen houden thematische brainstormsessies of richten een werkgroep in voor thema’s als krimp, personeel of een nieuw onderwijsconcept. b) Een aantal besturen geeft aan dat ze kritische reflectie organiseren door reguliere activiteiten, zoals het verstrekken van informatie aan intern toezicht en (scholing van) medezeggenschap. Ook wordt het klankborden met toezichthoudende bestuursleden beschouwd als gelegenheid voor kritische reflectie.
     
  13. Negentien van de uitvoerende bestuurders zijn in meer of mindere mate tevreden over de kritische reflectie vanuit de medezeggenschap.
     
  14. Bij zestien van de twintig besturen geven de leden van de medezeggenschapsorganen aan dat zij tevreden zijn over de tijdigheid van de informatievoorziening.
     
  15. Bij achttien besturen is aangegeven dat de uitvoerende bestuurder niet aanwezig is bij de (G)MR vergadering. In deze situatie kunnen leden van de medezeggenschap onafhankelijk hun visie vormen.
     
  16. Een aantal (G)MR’en vindt dat zij nog te weinig contact hebben met hun achterban. Zij hebben concrete plannen om hun achterban vaker te betrekken en willen meer aandacht geven aan hun communicatie in de organisatie.
     
  17. Een deel van de besturen heeft in de afgelopen jaren een externe organisatie om advies gevraagd over de werking van hun bestuur en toezicht. Bijna al deze besturen beschikken, naast bovengenoemde documenten, aanvullend over een document met een uitwerking van rolinvulling, houding en gedragskenmerken van toezichthouders. Daarnaast hanteren sommige van deze besturen een profielschets voor toezichthouders waarin niet alleen een toelichting is opgenomen over diens taken, maar ook over rolinvulling en houding. 
     
  18. Bij zeventien besturen blijkt dat de scheiding van bestuur en toezicht conform de statuten altijd wordt toegepast.
     
  19. Bij meer dan de helft van de zeventien besturen met een functionele scheiding van bestuur en toezicht zijn er voorbeelden genoemd van een informele wijze waarop de onafhankelijkheid van intern toezicht wordt geborgd. De informele werkwijze die het meeste naar voren komt is een uitvoerend bestuur dat een toezichthouder aanspreekt op roldiscipline en rolvastheid, wanneer deze op diens stoel  wil gaan zitten. Een ander voorbeeld is dat vergaderingen van de toezichthoudende bestuursleden plaatsvinden zonder aanwezigheid van de uitvoerend bestuurder. En dat de gezamenlijke vergaderingen worden voorgezeten door een toezichthoudend bestuurslid. 
     
  20. Sommige besturen geven aan dat zij bij de selectie van toezichthoudende bestuursleden letten op diens verwachting en houding. In de gesprekken die vooraf gaan aan een benoeming als intern toezichthouder, geven bestuursleden expliciet aan dat de persoon een toezichthoudende rol zal invullen en geen uitvoerende rol.
     
  21. Ongeveer de helft van de besturen geeft aan alleen voordelen te ervaren bij het huidige bestuursmodel. . Een aantal hiervan geven daarbij expliciet aan dat het bij deze bestuursvorm extra belangrijk is om te letten op voldoende afstand tussen bestuur en toezicht. Niet alleen door vastlegging van verantwoordelijkheden, uitgangspunten voor het intern toezicht en kaders waarop het uitvoerend bestuur wordt beoordeeld. Maar ook door ruimte te nemen om een toezichthoudend bestuurslid aan te spreken als het nodig is. Als diegene bijvoorbeeld zijn of haar rol niet goed invult en te dicht op de stoel van een uitvoerend bestuurder komt.
     
  22. Volgens de meeste geïnterviewde ouders in toezichthoudende besturen, worden eventuele dilemma’s en knelpunten ondervangen door openheid te geven over het dilemma om eventuele kwesties op de school van hun kind te bespreken.

     

Conclusie: is het glas halfvol of half leeg?

Lees in de blog van Carla Rhebergen over de 'Functionele scheiding van bestuur en toezicht in de praktijk' volgens Verus

Wij zijn zeer benieuwd naar uw constateringen en conclusies rondom het onderzoeksrapport van de onderwijsinspectie. Plaats hieronder uw vraag of reactie.

Reacties

Door D.C. v.d. Ploeg... op 30 nov 2018 | 08:21

Zeer herkenbaar, en helemaal mee eens! Goed antwoord op het inspectierapport en goede tips voor ons. Bij ons werkt de functionele scheiding van bestuur en toezicht alsmede het samenspel tussen uitvoerend deel van het bestuur, toezichthoudend deel van het bestuur en GMR steeds beter, de sfeer is goed, er is pos. kritiek en de onderwijsresultaten zijn goed!

Nieuwe reactie inzenden

Dimitri van Hekken

adviseur governance, cultuur en organisatie
0348 74 44 29