U bent hier

Onderwijsbestuurder heeft steeds minder autonomie en meer verantwoordingsrisico’s

Governance
PO | VO | MBO | HBO | WO

De autonomie van openbare en bijzondere onderwijsorganisaties en hun bestuurders is in de afgelopen dertig jaar steeds sterker begrensd, concludeert Martijn Nolen in zijn proefschrift De bestuurder in het onderwijs. Hij vindt dat bestuurders namens hun onderwijsorganisaties mogen wijzen op de waarde van onderwijsrechtelijke autonomie. Verus belde Nolen.

Martijn Nolen promoveert vrijdag aan de Vrije Universiteit op zijn onderzoek naar de juridische positie van de bestuurder en de verplichtingen van onderwijsorganisaties. Het onderzoek laat zien hoe de afgelopen dertig jaar de verantwoordingsrisico’s van onderwijsorganisaties zijn toegenomen en de positie van bestuurders in alle onderwijssectoren kwetsbaarder is geworden. Dit proces is deels versterkt door de introductie van steeds nieuwe zorgplichten en de toenemende intensiteit van het externe toezicht.

Uw conclusies stemmen niet vrolijk. De onderwijsbestuurder heeft de afgelopen decennia autonomie ingeleverd en is ook nog eens persoonlijk aansprakelijk als hij vanuit zijn keurslijf verkeerde beslissingen neemt.

“De publieke druk is groot. Het gaat om vertrouwen en daarmee dus al snel om de persoon van de bestuurder. De bestuurder is volstrekt afhankelijk geworden van bestuurlijk draagvlak en vertrouwen. Die afhankelijkheid maakt dat soms noodzakelijke besluiten worden vermeden.

De omloopsnelheid van bestuurders in het onderwijs is, net als in andere semipublieke sectoren, hoog. Is het vertrouwen weg, dan kan de onderwijsorganisatie dat eenvoudig oplossen door de bestuurder weg te sturen. Het vertrouwen in bestuurders is de afgelopen jaren kwetsbaarder geworden omdat niet alleen de RvT iets zegt en de MR meekijkt en adviseert, maar ook omdat de Onderwijsinspectie en de NVAO naast de kwaliteit van onderwijs nu ook de randvoorwaarden beoordelen: Is er sprake van bestuurlijk en onderwijskundig leiderschap? Zijn de beleidsplannen adequaat en worden die effectief uitgevoerd? Is er écht contact met de medezeggenschap?

De kwaliteit van onderwijs kunnen we inmiddels met behulp van meerdere objectieve criteria redelijk vaststellen; of in elk geval met elkaar vergelijken. Daar hebben we met elkaar ook ongeveer 200 jaar ervaring mee. Waar we minder ervaring mee hebben is het houden van toezicht op het besturen en op bestuurders.”

Maarja, dat opgetuigde toezicht is natuurlijk het gevolg van excessen.
“Het is in een aantal gevallen inderdaad fors misgegaan. En die gevallen trekken heel veel publiciteit. Maar bij heel veel  organisaties gaat het juist wel al jaren goed.  Bovendien, misschien vinden wij iets nu eerder een exces dan vroeger. Het is de vraag of de huidige intensiteit van het toezicht uiteindelijk wel bijdraagt aan goed onderwijs; het maakt onderwijsorganisaties en hun bestuurders namelijk ook defensiever.”

Hoe ziet die ‘toenemende intensiteit van het externe toezicht’ eruit? 
“Toezichthouders, of dat nu de gemeente, de NVAO of de Onderwijsinspectie is, oordelen over het functioneren van het onderwijs, maar inmiddels eigenlijk ook over het functioneren van individuele bestuurders. En die bewustwording ontbreekt soms een beetje.

Een voorbeeld: een onderwijsstichting heeft 15 scholen die al jaren achtereen voldoende onderwijskwaliteit leveren. Opeens wordt er één zeer zwak beoordeeld. De daling van de resultaten kan allerlei oorzaken hebben: onrust in het lerarenteam, een grote toestroom vanuit een andere school, noem maar op. In het nieuwe onderzoekskader wordt in zo’n geval ook geoordeeld over het leiderschap van een organisatie: Is er adequaat en tijdig gereageerd? Zo oordeelt de inspectie in een onderzoek naar de kwaliteit van een individuele school, ook over de kwaliteit van het bestuur. En stelt zij dus eigenlijk het vertrouwen in de bestuurders ter discussie.” 

U lijkt geen fan van het nieuwe beoordelingskader…
“Ik heb er geen uitgebreid onderzoek naar gedaan. Maar ik zie wel dat het is geënt op bestuursgericht toezicht. Ze gaat indringender kijken op het moment dat er twijfels zijn. Maar als je altijd onderzoek doet als er twijfels zijn, dan geldt het adagium: zoekt en gij zult vinden.

Tot de eeuwwisseling was de inspectie een critical friend, nu is ze een oordelaar. Ja, ze zegt wel dat ze die rol van critical friend terug wil, maar ze heeft ook veel meer handhavingsinstrumenten. Alleen al het beschikken over die bevoegdheden, beïnvloedt de onderlinge verhoudingen. Dat heeft voor- maar ook nadelen.”

Wat adviseert u naar aanleiding van uw onderzoek?
“Allereerst adviseer ik als jurist de rol van bestuurder duidelijker te maken. De huidige wet- en regelgeving is daarover weinig consistent. Daarnaast is er sinds de eeuwwisseling een heel scala aan interventie instrumenten gekomen. Na elk incident komt er een nieuw instrument. Ik adviseer eerst eens te kijken naar wat er ligt en dat goed te gebruiken. 

Tot slot zouden bestuurders en docenten zélf hun professionele standaard moeten formuleren. Kijk naar de zorg: daar bepalen artsen samen wat goede zorg is en schrijven dat op in een protocol. Het onderwijs laat dat echter doen door de Onderwijsinspectie en de NVAO. Ja, er zijn governancecodes, maar bij het eerstvolgende incident worden onderdelen van zo’n code wet. Docenten en onderwijsorganisaties moeten meer naar zich toetrekken. De Onderwijsinspectie springt nu eigenlijk in een gat dat bestuurders en docenten zelf laten liggen.” 

Er is ook een handelseditie verschenen van De bestuurder in het onderwijs. De juridische positie van de bestuurder in vijf onderwijssectoren

De digitale versie en de samenvatting zijn ook hier te downloaden.